Ref. Doctrina Especial para UTSUPRA. Actualidad. Controles de precios: la Resolución 1050/2021 y la fatal arrogancia de la Administración. Por Agustina Ossona. Abogada (UBA). Maestranda en Derecho y Economía (UTDT). Docente de Derechos Humanos y Garantías en la Facultad de Derecho (UBA) e Investigadora DeCyT (UBA). SUMARIO: 1. Introducción. 2. Principales características de los esquemas de control de precios de los últimos años en Argentina. 3. La Resolución 1050/21: disrupciones y continuidades. 4. El régimen sancionador de la Resolución 1050/2021. 5. Conclusión. 6. Citas legales. Código FO12211. // Cantidad de Palabras: 3724 Tiempo aproximado de lectura: 12 minutos
Introducción
A raíz de la persistente inflación que caracteriza a la economía argentina, desde ya hace varios años se vienen implementando distintos sistemas de controles de precios con el infructuoso objetivo de detener el aumento generalizado de los mismos.
En este sentido, el 19 de octubre del 2021 la Secretaría de Comercio Interior dictó la Resolución 1050/2021 que, una vez más, establece precios máximos de venta al consumidor final.
Esta resolución fija temporalmente los precios máximos de venta de ciertos productos que se encuentran listados en su Anexo I, que entre sus más de 800 páginas incluye alimentos, bebidas, artículos de limpieza y cuidado personal, alimentos para mascotas, entre otros.
Tal como surge del articulado de la norma como así también de sus considerandos, los sujetos obligados a cumplir con estos precios máximos son todos los productores, comercializadores y distribuidores de aquellos productos indicados en su Anexo I.
En adición a esto, y toda vez que las leyes más básicas de la microeconomía indican que cuando no se puede ajustar por precio, se ajustará por cantidad, la norma obliga a las empresas que formen parte de la cadena de producción, distribución y comercialización de los productos del mentado anexo a garantizar el abastecimiento a través del incremento de su producción ‘hasta el máximo de su capacidad instalada’ y a ‘arbitrar las medidas conducentes para asegurar su transporte y provisión’.
Asimismo, la norma le encomendó a la Subsecretaría de Acciones para la Defensa de las y los Consumidores la publicación destacada en su página web de los precios máximos de venta al consumidor final de los productos alcanzados por la Resolución.
Finalmente, se establece que frente al incumplimiento de lo establecido en esta Resolución 1050/2021, serán de aplicación las penalidades dispuestas en la Ley 20.680, más conocida como Ley de Abastecimiento.
El objetivo de este trabajo es ahondar en el análisis de esta polémica Resolución que, a nuestro juicio, no será más que una medida anacrónica y cosmética para intentar frenar el fenómeno inflacionario cuyas causas subyacentes se encuentran profundamente enraizadas en la tradición político-económica de nuestro país.
A tal fin, se estudiará la mencionada Ley de Abastecimiento -la cual, según nuestro parecer, se encuentra mal aplicada-, las formas que tiene la Administración para garantizar el cumplimiento de esta resolución, y los posibles modos de impugnación administrativa de los actos emanados a consecuencia de la misma.
Principales características de los esquemas de control de precios de los últimos años en Argentina.
Tal como mencionábamos en la introducción, nuestro país posee una vasta historia en lo que hace al establecimiento de precios máximos para controlar la inflación. Desde el Segundo Plan Quinquenal de Perón, pasando por el denominado ‘Pacto Social’ del ministro José Ber Gelbard, la ‘tregua’ de precios de José Martínez de Hoz, el intento de controles en el marco del Plan Austral de Alfonsín, los famosos ‘Precios Cuidados’ de los gobiernos kirchneristas, hasta los ‘Productos Esenciales’ anunciados durante la presidencia de Mauricio Macri, podemos encontrar ejemplos de este tipo de políticas que, tal como nuestro pasado lo demuestra, no siempre han surtido los efectos deseados.
Los más cercanos en el tiempo han sido aquellos aplicados en un primer momento por la gestión de Cristina Fernández de Kirchner, que luego fueran continuados con ciertos matices en la presidencia de Mauricio Macri y en los primeros meses pre-pandémicos de la de Alberto Fernández. Bajo la etiqueta de ‘Precios Cuidados’, durante estos gobiernos se establecieron como política pública los acuerdos voluntarios de precios entre representantes de supermercados y proveedores, bajo los cuales se comprometían a vender ciertos productos de la canasta básica a un precio único acordado con el Estado, sujeto a revisión trimestral. Es bajo estos esquemas consistentes en acuerdos que se intentó frenar el inclaudicable avance inflacionario.
Ahora bien, con el advenimiento de la pandemia del COVID-19 y la situación excepcional que vivimos durante los primeros meses del confinamiento, muchos productos de primera necesidad -incluyendo entre ellos al tan emblemático alcohol en gel- aumentaron drásticamente sus precios. Naturalmente, esto se debió al aumento significativo en la demanda que se dio fundamentalmente durante los meses de marzo y abril de 2020.
En este contexto, la Secretaría de Comercio Interior dictó la Resolución 100/2020 en donde se dispuso retrotraer los precios de más de 1200 productos considerados esenciales a aquellos informados al Sistema Electrónico de Publicidad de Precios Argentinos (SEPA) (1) al 6 de marzo de 2020, fijándolos como precios máximos de venta al consumidor final.
Los sujetos obligados por esta Resolución 100/2020 fueron todos los distribuidores, productores y comercializadores alcanzados por la Ley de Abastecimiento Nro. 20.680, en relación a sus precios de venta dispuestos para consumidores, hipermercados, supermercados, almacenes, mercados, autoservicios, mini mercados minoristas y/o supermercados mayoristas.
Por su parte, se dispuso que, ante su incumplimiento, se aplicarían las sanciones establecidas en la Ley de Abastecimiento como así también las disposiciones de Lealtad Comercial (Decreto Nro. 274/2019).
Si bien esta norma fue dictada el 19 de marzo de 2020 y su artículo noveno estableció una vigencia de treinta días corridos -prorrogables en caso de necesidad-, el sistema de precios máximos se mantuvo hasta fines del 2020, aunque para algunos productos perduró hasta junio de 2021. No obstante, ante los múltiples reclamos de aumento de los precios máximos por parte de las cámaras empresarias, la Secretaría de Comercio Interior, mediante la Resolución 199/2020 del 30 de junio de 2020, incorporó la posibilidad de que los precios máximos fijados al 6 de marzo de 2020 puedan ser revisados si se acreditaban variaciones en las estructuras de costos posteriores a esa fecha que ‘afectaren sustancialmente la situación económico-financiera’ de los sujetos obligados.
Sin dar demasiadas pautas objetivas para definir estas ‘variaciones en las estructuras de costos’ o la ‘afectación sustancial a la situación económica-financiera’ de los obligados que ameritasen la autorización de los ajustes de precios, la Administración tuvo una inédita discrecionalidad a este respecto. Entendemos que, prima facie, no resulta posible para los funcionarios de ninguna Administración comprender algo tan complejo como son los costos, estructuras y estrategias económicas y financieras de las empresas. Consecuentemente, arrogarse el poder para hacerlo a través de una resolución raya la arbitrariedad.
Así las cosas, se autorizaron dos ajustes de precios, uno en junio y otro en octubre, de entre el 3% y el 5%. Asimismo, se fueron eliminando gradualmente algunos productos incorporados a los precios máximos por considerarse que ‘por sus características y finalidad tienen una moderada relevancia en la satisfacción de necesidades básicas de los consumidores y usuarios, y un mayor grado de sustituibilidad’. Entre ellos podemos encontrar bebidas alcohólicas, isotónicas y energizantes, arroz integral y preparado, algunas conservas, golosinas, café, té en hebras y saborizados, leches condensadas y vegetales, pizzas y empanadas congeladas, quesos brie, camembert, azul y provolone, maquillajes, productos de cuidado facial, tratamientos para el cabello, perfumes para tela, entre otros.(2) Para ellos, se dispuso ir ajustando su precio de manera gradual y ordenada, a través del consenso entre la Secretaría de Comercio y los proveedores. En definitiva, varios de estos productos salieron del esquema de Precios Máximos y volvieron al de ‘Precios Cuidados’, entendiendo a estos como aquellos fijados a través de consensos con las distintas cámaras empresarias.
Es en este contexto, y bajo los antedichos antecedentes normativos, que se dictó la Resolución 1050/2021 que en este trabajo se comenta. Tal como puede verse, los controles de precios en Argentina no son algo nuevo y, pese a los sucesivos cambios de administración y a las varianzas en las situaciones económicas, este sistema no ha sido eliminado ni modificado en lo sustancial.
La Resolución 1050/2021: disrupciones y continuidades
Ya hemos analizado en el apartado anterior los antecedentes normativos de los sistemas de control de precios en nuestro país, poniendo especial énfasis en la norma inmediatamente anterior a la que al día de hoy se encuentra en vigencia. Ahora, analizaremos los aspectos más destacados de esta nueva Resolución de la Secretaría de Comercio Interior Nro. 1050/2021, haciendo especial énfasis en sus características sobresalientes y sus diferencias con la anterior.
Tal como se ha expuesto en la introducción, la Resolución en comentario establece la fijación temporal de precios máximos de venta al consumidor final para una lista de cientos de productos enunciados en el Anexo I de la norma. A diferencia de la anterior, esta Resolución tiene efectos directos e inmediatos sobre una lista individualizada de productos establecidos en el mencionado anexo; la Resolución 100/2020, en cambio, era aplicable a ciertas categorías de productos de forma general.
En cuanto a los sujetos obligados, se comprende a la totalidad de los productores, comercializadores y distribuidores de los productos incluidos en el Anexo I. Esto, a diferencia de la Resolución 100/2020 que establecía que los sujetos alcanzados por el deber de información previsto en el artículo 2 de la Resolución 448/2016 de la Secretaría de Comercio eran los que debían fijar los precios de acuerdo a las pautas de la norma. Es decir, la Resolución 1050/2021 es más amplia en cuanto a sus sujetos obligados. Aquí ha surgido un problema comercial muy grande, toda vez que se abre a la discusión cómo se van a distribuir la disminución del margen entre los distintos eslabones de la cadena.
En cuanto al plazo temporal de los precios máximos, se establece su vigencia hasta el 7 de enero de 2022. Sin perjuicio de esto, y dado que las condiciones macroeconómicas no han cambiado en lo que va de su sanción, es muy probable que la misma sea prorrogada al igual que lo que sucedió con la Resolución 100/2020.
De la misma forma que la anterior, la Resolución 1050/2021 en su ávido esfuerzo de evitar un desabastecimiento (lo cual es esperable ante situaciones de imposición de precios máximos ya que, tal como marcan las leyes de la microeconomía, cuando el mercado no ajusta por precio, lo hace por cantidad) requiere a todos los eslabones de la cadena de producción, distribución y comercialización incrementar su actividad hasta el máximo de su capacidad instalada y arbitrar las medidas conducentes para asegurar su transporte y provisión.
Por su parte, la Resolución indica que la Subsecretaría de Acciones para la Defensa de las y los Consumidores, dependiente de la Secretaría de Comercio Interior del Ministerio de Desarrollo Productivo publicará en su sitio web la lista de precios máximos, y también le encomienda la tarea de resolución de las medidas y mecanismos eficaces para la ejecución de esta norma.
En cuanto a los fundamentos de esta norma, éstos son muy similares a los de su antecesora Resolución 100/2020. Consideramos fundamental analizarlos y comprenderlos ya que podrían servir de base para plantear potenciales impugnaciones.
En primer lugar, ambas resoluciones se valen del artículo 42 de la Constitución Nacional, en cuanto establece que las Autoridades deben proveer a la protección de los derechos de los consumidores. Es en este contexto en el cual se afirma que es deber del Gobierno Nacional ‘garantizar los derechos esenciales de la población y su goce efectivo, resultando un interés prioritario asegurar el acceso sin restricciones a los bienes básicos.’
Seguidamente, hace alusión a la conocida Ley de Abastecimiento Nro. 20.680, norma sancionada en 1974, la cual ‘faculta a la Autoridad de Aplicación a establecer márgenes de utilidad, precios de referencia, niveles máximos y mínimos de precios’ y a ‘disponer la continuidad en la producción, industrialización, comercialización, transporte y distribución, así como también la fabricación de determinados productos dentro de los niveles o cuotas mínimas que disponga la mencionada Autoridad’.
Aquí, se afirma en los considerandos que la Autoridad ha ‘advertido y verificado aumentos generalizados en el precio de venta de productos (…) los cuales resultan irrazonables y no se corresponden con las variaciones recientes de las estructuras de costos de producción’. (3)
Desde ya, advertimos que es de nuestra opinión considerar que no es posible, para ésta o para cualquier administración, conocer de forma acabada cuál es el margen de utilidad ‘apropiado’ para una empresa, y cuáles son los precios ‘razonables’ que se deberían vender los productos al público, máxime cuando estamos hablando de mercados plenamente competitivos y donde no existen situaciones monopólicas que distorsionen la competencia (en cuyo caso sería de aplicación la Ley 25.156, y la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia debería iniciar las investigaciones pertinentes, lo cual no pareciera ser el caso).
Finalmente, la Resolución también se vale de las leyes de emergencia Nro. 27.519 y 27.541, junto con el Decreto Nro. 260/2020 dictado en virtud de la pandemia del COVID-19 para justificar esta nueva imposición de precios máximos que afecta el derecho a comerciar libremente. Una vez más, y parafraseando a Friedrich Hayek, las emergencias funcionan como pretexto bajo el cual las garantías de libertad individual se erosionan.
El régimen sancionador de la Resolución 1050/2021.
Ya hemos visto las características que y los principales puntos distintivos de la comentada Resolución. Seguidamente, procederemos a analizar qué herramientas tiene la Secretaría de Comercio para controlar los precios máximos y, en su caso, para sancionar incumplimientos.
En primer lugar, vale destacar que esta dependencia dispone de tres herramientas que funcionan como tenazas para tener un control efectivo sobre el cumplimiento del sistema del control de precios. Estas son el Sistema Informativo para la Implementación de Políticas de Reactivación Económica (SIPRE), el Sistema de Fiscalización de Rótulos y Etiquetas (SIFIRE), y las sanciones establecidas en la Ley de Abastecimiento.
El SIPRE es un régimen informativo de precios y cantidades vendidas de bienes finales e intermedios, por el cual ciertas empresas deben informar al Estado los productos vendidos, precios promedios, cantidades vendidas y stocks disponibles.
El SIFIRE, por su parte, es un sistema de información a través del cual las empresas deben brindarle los rótulos y etiquetas de sus productos a la Secretaría de Comercio para que ésta les autorice su comercialización. Este sistema tuvo su origen ya que se constató que las empresas buscaban lanzar ciertos productos con mínimas modificaciones para intentar exceptuarse de las normativas de precios máximos.
En cuanto a las sanciones establecidas en la Ley de Abastecimiento, éstas consisten, según su artículo 5, en multas de hasta $ 10.000.000 (que podrán aumentarse hasta alcanzar el triple de la ganancia obtenida en infracción), clausuras, inhabilitaciones, comisos, suspensión en los registros de proveedores del Estado, y pérdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios especiales.
Asimismo, podemos agregar que, para el cumplimiento del sistema de control de precios, puede intervenir la Dirección Nacional de Defensa de la Competencia a través de las investigaciones que puede abrir con el objetivo de comprobar que las empresas no llevan a cabo conductas anticompetitivas que puedan incidir en la libre competencia del mercado. En efecto, el Estado ha considerado que algunos aumentos pueden deberse a cartelizaciones o abusos de posición dominante, por lo que el año pasado se iniciaron algunas investigaciones de mercado. (4) De comprobarse una potencial conducta restrictiva de la competencia, la mencionada Dirección podrá aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Defensa de la Competencia.
No obstante lo antedicho, consideramos que la principal herramienta de la que se vale la Resolución 1050/2021 para sancionar los incumplimientos a los precios máximos, es decir, la Ley de Abastecimiento, no resulta de aplicación y podría ser motivo de impugnación judicial.
En efecto, para que la Secretaría de Comercio Interior pueda ‘establecer márgenes de utilidad, precios de referencia, niveles máximos y mínimos de precios’, ‘dictar normas reglamentarias que rijan la comercialización, intermediación, distribución y/o producción’, o disponer la continuidad de éstas, se debe dar alguno de los supuestos establecidos en el artículo 4 de esta Ley de Abastecimiento. Esto es, que se eleven artificial o injustificadamente los precios en forma que no responda proporcionalmente a los aumentos de los costos, u obtuvieren ganancias abusivas; que revaluaren existencias; que acapararen materias primas o productos, o formaren existencias superiores a las necesarias; que los agentes económicos intermediaren o permitieren intermediar innecesariamente o crearen artificialmente etapas en la distribución y comercialización; que destruyeren mercaderías o bienes; o impidieren la prestación de servicios o realizaren cualquier otro acto, sea de naturaleza monopólica o no, que tienda a hacer escasear su producción, venta o transporte; que se negaren o restringieren injustificadamente la venta de bienes o la prestación de servicios, o redujeren sin causa la producción habitual o no la incrementaren, habiendo sido intimados por la autoridad de aplicación; que desviaren o discontinuaren el abastecimiento normal y habitual de una zona a otra sin causa justificada, entre otras.
Es decir que para que sea de aplicación la Ley de Abastecimiento, deben verificarse algunos de estos hechos, no bastando una verificación abstracta sobre un aumento generalizado de precios sin datos muy concretos, tal como surge de los considerandos de la Resolución 1050/2021. En definitiva, su aplicación está prevista para actos de alcance individual, concretos, en los que efectivamente se acredite alguno de los hechos mencionados en el artículo 4 que se mencionaran anteriormente, y no cuando simplemente los incrementos de precios se den como mecanismos de ajuste ante una situación de desequilibrio ocasionada por la aplicación de ciertas políticas macroeconómicas. Recordemos aquí una máxima de la economía: cuando hay más demanda que oferta, habrá exceso de demanda, consecuentemente el mecanismo de ajuste suele ser el incremento del precio de los bienes.
Así las cosas, parecería que la fuente de la que se vale la Secretaría de Comercio Interior para justificar sus medidas de control de precios -es decir, la Ley de Abastecimiento- está siendo, bajo nuestro punto de vista, mal aplicada. Consecuentemente, esta dependencia no tendría habilitación legislativa para sancionar y todo su accionar podría ser pasible de impugnación.
A esto se le podría agregar que la Ley de Abastecimiento (en virtud del DNU N° 287/2020) excluye de su aplicación a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyMEs). Consecuentemente, podría cuestionarse la Resolución 1050/2021 en cuanto establece como sujetos obligados a este tipo de agentes.
Finalmente, cabe destacar que por medio del Decreto N° 745/2021 se convocó a todos los Intendentes de todos los municipios a realizar, en forma concurrente con la Nación, la fiscalización y control del cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Resolución 1050/2021. Éstos podrán hacer inspecciones y labrar actas de comprobación cuando verifiquen infracciones, lo cual le brinda a la Secretaría de Comercio Interior una mayor posibilidad de hacer plenamente efectivas las disposiciones establecidas en su Resolución. Sin embargo, es menester notar aquí que la Ley de Abastecimiento delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo y también a los Gobernadores (en su artículo 3), no haciendo mención alguna a los municipios, por lo cual podría inferirse que estas atribuciones no pueden ser transferidas.
Conclusión.
A lo largo de este trabajo se han analizado las principales características de esta Resolución 1050/2021 que dispone un nuevo sistema de control de precios. Indagando sobre sus antecedentes, fundamentos y mecanismos de control y sanción, se ha intentado echar luz a las facultades con las que cuenta su Autoridad de Aplicación -la Secretaría de Comercio Interior- para garantizar su cumplimiento.
Consideramos que la Ley de Abastecimiento -norma de la cual se vale la antedicha autoridad para fundamentar la implementación de estos nuevos Precios Cuidados- se encuentra siendo mal aplicada toda vez que deben darse ciertos supuestos fácticos concretos establecidos en el artículo 4 de dicha ley, no bastando la enunciación abstracta de una situación de aumento generalizado de precios como fundamento para cercenar el derecho al libre comercio. Al mismo tiempo, existen varios otros potenciales planteos de impugnación de la Resolución 1050/2021 que podrían tener lugar en lo sucesivo.
Por su parte, la Secretaría de Comercio Interior, en su fatal arrogancia, cree estar en condiciones de determinar cuáles son los márgenes de utilidad, precios de referencia y niveles máximos de precios, en supuestos en donde no se verifican, al menos prima facie, situaciones de afectación a la competencia.
Así las cosas, una vez más se instaura un sistema de control de precios que, tal como nos dicta la experiencia del pasado, no será más que un intento de tapar el sol con un dedo.
Citas legales
(1) El “Sistema Electrónico de Publicidad de Precios Argentinos” (SEPA), creado por la Resolución 12/2016 de la Secretaría de Comercio, establece que todos los comercios que realicen venta minorista de productos de consumo masivo deben informar en forma diaria para su difusión los precios de venta al público vigentes en cada punto de venta de los productos que allí se determinan.
(2) Ministerio de Desarrollo Productivo, Secretaría de Comercio Interior. Resolución 552/2020.
(3) Ministerio de Desarrollo Productivo, Secretaría de Comercio Interior. Resolución 1050/2021.
(4) Algunas de las investigaciones de mercado instruidas en los últimos tiempos por la Dirección Nacional de Defensa de la Competencia están vinculadas a los mercados de cemento, carne vacuna, azúcar, pañales, vidrio, cartón corrugado, plástico, envases tetrabrik y oxigeno medicinal.
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