Ref. Doctrina Especial para UTSUPRA. Derecho Administrativo. La influencia de la tecnología en el ejercicio de la administración pública. Por Yamila A. Logiovine. Abogada (UBA). Maestranda en Estudios Internacionales y en Derecho Penal (UCEMA-UBA). Docente de Derechos Humanos y Garantías, de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho (UBA) y de Teoría General de los Derechos Humanos (UCEMA). SUMARIO: 1. Introducción. 2. Aproximaciones iniciales del GDE. 3. Base jurídica. 4. Experiencias comparadas. 5. Conclusión. 6. Citas legales. // Cantidad de Palabras: 2835 Tiempo aproximado de lectura: 9 minutos
1. Introducción
A partir del año 2016 el sector público nacional ha adoptado un sistema de Gestión Documental Electrónica conocido como “GDE”(1) el cual es de uso obligatorio para toda la administración pública nacional. Dicho sistema es de tipo integrado, de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del mencionado sector.
A lo largo de este artículo veremos cuales son sus principales funciones y la base jurídica que sustenta dicha aplicación.
2. Aproximaciones iniciales del GDE
Es un sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional.
GDE posee varios módulos:
Comencemos con el Escritorio Único (EU) la cual es la interfaz que permite navegar por todos los módulos que integran el sistema GDE, por ello, se lo considera la cara visible del GDE. Desde el EU se configura el acceso a la plataforma de Gestión Documental Electrónica (GDE). Muestra un resumen de todas las tareas pendientes que el agente tiene en cada módulo y las organiza según un rango de antigüedad en días. Entre otras funcionalidades, permite visualizar las tareas en desarrollo y pendientes propias y de los supervisados.
Luego, tenemos las Comunicaciones Oficiales (CCOO que permite la generación, registro y circulación de documentos oficiales comunicables. Por otro lado, el Generador Electrónico de Documentos Oficiales (GEDO el cual es de uso obligatorio para la elaboración y firma de la totalidad de documentos oficiales del Sector Público Nacional. Además, el núcleo de todo el cual es el Expediente Electrónico (EE) que se utiliza para la caratulación, vinculación de documentos, pases y consultas de expedientes electrónicos.
Asimismo posee el Registros Legajo Multipropósito (RLM) que permite la administración de los registros del Sector Público Nacional, debiendo utilizar este módulo aquellos registros que no cuenten con un sistema informático, mientras que aquellos instrumentados en un sistema informático deberán incorporar la documentación respaldatoria en la sección “Legajo” de RLM a fin garantizar la integridad, disponibilidad e interoperabilidad. Dicho Legajo Único Electrónico (LUE) es el módulo que constituye el único medio de creación, registro, guarda y archivo de la totalidad de la documentación y datos correspondientes a las personas que prestan servicios en virtud de cualquier modalidad en el ámbito establecido en el artículo 8 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y sus modificatorias.
También tenemos el módulo Porta Firma (PF) que brinda la posibilidad de firmar varios documentos electrónicos al mismo tiempo y de filtrar por lotes los documentos digitales a firmar; y el Sistema integrado de archivo (ARCH) que permite administrar el archivo de los expedientes electrónicos. Existe también un módulo especifico de Locación de obras y servicios (LOYS) que permite la caratulación, vinculación de documentos, pases y consultas de Expedientes Electrónicos utilizados para la contratación de personal bajo los regímenes de Locación de Obras y de Servicios.
Un módulo que es dable destacar es el módulo de Trámites a distancia (TAD) la cual es una plataforma que permite la interacción del ciudadano con la administración, a través de la recepción y remisión por medios electrónicos de presentaciones, solicitudes, escritos, notificaciones y comunicaciones, entre otros. Asimismo, cuenta con un módulo que conforma el Registro Integral de Destinatarios (RID): que nuclea a las personas humanas o jurídicas destinatarias de prestaciones, beneficios, subsidios, exenciones y toda transferencia monetaria y/o no monetaria que realicen las entidades y jurisdicciones contempladas en el artículo 8 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y sus modificatorias a personas humanas o personas jurídicas públicas o privadas, independientemente de su fuente de financiamiento. Por último, cuenta con un modulo que constituye el único medio de registro, tramitación y pago de todas las prestaciones, beneficios, subsidios, exenciones, y toda otra transferencia monetaria y/o no monetaria y asistencia que las entidades y jurisdicciones contempladas en el artículo 8 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y sus modificatorias otorguen a personas humanas o personas jurídicas públicas o privadas, independientemente de su fuente de financiamiento denominado Gestor de Asistencias y Transferencias (GAT).
3. Base jurídica
El inicio de todo este mundo electrónico, nace con la sanción de la Ley N° 25.506 establece el valor jurídico del documento electrónico, la firma electrónica y la firma digital, y en su artículo 48 dispone que el Estado Nacional, dentro de las jurisdicciones y entidades comprendidas en el artículo 8° de la Ley N° 24.156, promoverá el uso masivo de la firma digital de tal forma que posibilite el trámite de los expedientes por vías simultáneas, búsquedas automáticas de la información y seguimiento y control por parte del interesado, propendiendo a la progresiva despapelización. Dicha ley, no será objeto del presente análisis pero es importante mencionarla ya que es la base inicial en la que se fundamenta toda la normativa restante que dispuso la aplicación del Sistema de Gestión Electrónica. Por otro lado, no podemos dejar de mencionar el Decreto 434/2016 el cual conformo el Plan de Modernización del Estado basado en que la mejora de las capacidades del Estado representa una condición necesaria para el desarrollo económico, productivo y social del país, reconociendo como principio rector del quehacer del Estado, que el Sector Público Nacional esté al servicio del ciudadano, en un marco de confianza mutua. Que si bien en la actualidad existen esfuerzos e iniciativas puntuales tendientes a mejorar la gestión pública en términos de calidad y eficiencia, resulta necesario coordinar las mismas bajo un marco integral, a efectos de generar la necesaria articulación con el conjunto de medidas adicionales que se propician, y de esa manera aprovechar la sinergia resultante de esfuerzos conjuntos. En tal sentido, el presente Decreto incorpora políticas y programas vigentes y agrega nuevos instrumentos que complementan las acciones emprendidas.
Y por último, que la matriz del Plan de Modernización del Estado se sustenta en ejes de trabajo para alcanzar un Estado sólido, moderno y eficiente, con cuerpos técnicos profesionalizados, orientados a una gestión por resultados, en un marco de plena transparencia de sus acciones y sujetos a rendición de cuentas de lo actuado, permitiendo así afianzar la confianza en la relación con la ciudadanía, la protección de sus derechos, proveyendo bienes y servicios de calidad y promoviendo eficazmente la iniciativa de las personas sin generar tramitaciones innecesarias.
Ahora bien, adentrándonos al propio GDE, debemos recordar que el 6 de abril del año 2016 se dicto el Decreto 561/2016 el cual aprobó la implementación del sistema de Gestión Documental Electrónica —GDE— como sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional. Dicho sistema actuará como plataforma para la implementación de gestión de expedientes electrónicos. En aquel momento se ha designado a la Secretaría de Modernización Administrativa del entonces Ministerio de Modernización, como administradora del sistema GDE y en consecuencia le competía administrar en forma integral el Sistema; habilitar a los administradores locales; actualizar el nomenclador de actuaciones y de tratas; actualizar las tablas referenciales; asignar usuarios y permisos; y auditar y controlar el funcionamiento, los usuarios y el ingreso de datos al sistema. Los módulos centrales, y que inicialmente han sido puestos en practica se articularon a través de la Resolución 6/2016 del Ministerio de Modernización, el cual implemento el módulo “COMUNICACIONES OFICIALES”, el “GENERADOR DE DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS OFICIALES (GEDO)”, y el módulo “EXPEDIENTE ELECTRÓNICO (EE)”, todos ellos del sistema de GESTIÓN DOCUMENTAL ELECTRÓNICA (GDE).
Sin olvidarnos, debemos recordar la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos la cual se ha ido nutriendo a lo largo de esos años por distintos complementos que aggiornaron la normativa a la luz de la implementación de este sistema. Entre ellas, podemos citar el Decreto 336/2017 el cual fijo lineamientos para la redacción y producción de documentos administrativos.
Asimismo, es dable mencionar la Resolución 90-E/2017 la cual aprobó el “Reglamento para el uso del Sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE) y de la Plataforma de Trámites a Distancia (TAD)”. Dicha resolución es útil no solo para los agentes de la administración, sino también para conocimiento de los ciudadanos toda vez que el módulo TAD es de gran utilidad para las personas y que actualmente diversos trámites se realizan por ese medio.
4. Experiencias comparadas
En el caso de la Unió Europea, a OCDE y la Unión Europea vienen incidiendo de la necesidad de actuar. La primera principalmente a través de las Recomendaciones para el desarrollo de Estrategias de Administración Digital y la segunda a través de las políticas, estrategias y actos comunitarios. En particular, la Estrategia de la Unión Europea para un Mercado Único Digital insiste en que “se puede hacer más para modernizar la administración pública, lograr la interoperabilidad transfronteriza y facilitar una fácil interacción con los ciudadanos”; cita como ejemplo de mayor eficiencia la aplicación del “principio de solo una vez” expresión muy sintética a la que correspondería principalmente el artículo 28 «Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo» de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones de España, subrayando que “sólo en el 48% de los casos las administraciones públicas reutilizan información sobre el ciudadano o empresas”; y apunta, de forma significativa a los documentos electrónicos señalando, que “el uso de documentos electrónicos se debe promover en toda la Unión Europea para reducir los costes y las cargas administrativas”.
Además, los siete principios enunciados en el Plan de Acción de administración electrónica de la Unión Europea 2016 – 2020 – Acelerando la transformación digital de la administración, previsto en la citada estrategia, se orientan a aspectos a considerar desde la concepción de los servicios tales como que puedan prestarse de forma digital por defecto, que se aplique el mencionado principio de solo una vez, la inclusión y la accesibilidad, la apertura y la transparencia, que puedan usarse de forma transfronteriza en la Unión Europea, que sean interoperables con otros servicios, y que satisfagan requisitos de confianza y de seguridad. Las posteriores Conclusiones del Consejo sobre este plan llaman a los Estados miembros a acelerar sus esfuerzos para llevar a cabo la transformación digital.
En el caso chileno, se han impulsado importantes reformas, especialmente si se considera la Ley de Transformación Digital del Estado (Ley N°21.180, 2019) aún no vigente, que será́ implementada gradualmente hasta finales de 2024, que prevé la modernización, transformación y digitalización de las bases de los procedimientos administrativos, notificaciones y expedientes, permitiendo la comunicación digital entre los órganos de la administración y su interoperabilidad.
En lo relativo a Europa, se ha anunciado el Plan de Acción de administración electrónica de la UE 2016 – 2020 – Acelerando la transformación digital de la administración formula una visión, señala 3 grandes prioridades e introduce 20 medidas para modernizar las administraciones públicas, conseguir el Mercado Único Digital, e implicar más a los ciudadanos y las empresas en la prestación de servicios de alta calidad.
Según la visión formulada en el Plan: “En 2020, las administraciones públicas y las instituciones públicas de la Unión Europea deben ser abiertas, eficaces e integradoras, proporcionando servicios públicos digitales a todos los ciudadanos y empresas de la UE que sean personalizados, transfronterizos, servicios fáciles de usar, y de extremo a extremo. Se usan enfoques innovadores para diseñar y ofrecer mejores servicios adecuados a las necesidades y demandas de los ciudadanos y las empresas. Las administraciones públicas utilizan las oportunidades que ofrece el nuevo entorno digital para facilitar su interacción con las partes interesadas y entre ellas.”
Para el cumplimiento de este plan, en lo concerniente a la Modernización de las administraciones públicas con las tecnologías de información y comunicación prevé apoyar la transición de los Estados miembros hacia la contratación electrónica de forma plena y el uso de los registros de contratación, acelerar la adopción de los servicios de eIDAS, incluyendo la identificación electrónica y la firma electrónica, asegurar la sostenibilidad a largo plazo de la infraestructura de servicios digitales transfronteriza, presentar una versión revisada del Marco Europeo de Interoperabilidad (EIF – European Interoperability Framework) y apoyar su adopción por parte de las administraciones nacionales. Por otro lado, coordinar el desarrollo de un prototipo del catálogo europeo de normas de TIC para la contratación pública y que la Comisión utilice los bloques comunes de construcción tales como los servicios digitales de infraestructura promovidos por el mecanismo CEF (Connecting Europe Facility) y aplicar el Marco Europeo de Interoperabilidad. Además, debe introducir gradualmente los principios de “digital por defecto” y “una sola vez”, la facturación electrónica y la contratación electrónica y evaluará las consecuencias de una posible aplicación del principio de “no sistemas heredados (no legacy)”.
El índice multidimensional de digitalización realizado por BBVA Research (2), comparó cuáles son los países más avanzados en esta materia. En los primeros puestos del ranking se sitúan Luxemburgo, Estados Unidos, Holanda, Singapur y Hong Kong, mientras que los líderes dentro de sus respectivas regiones son Malasia, Sudáfrica, Chile y Costa Rica.
El estudio también apunta a un rendimiento heterogéneo a nivel regional. En América del Norte, México tiene un amplio margen de mejora en “las dimensiones de adopción de usuarios y empresas y en aspectos regulatorios que garanticen un entorno creíble y seguro para el desarrollo y aplicación de actividades tecnológicas”, señala Cámara.
En cuanto a Europa, los países del sur, como Italia y España, necesitan abordar mejoras en el marco regulatorio para afianzar la transformación digital. Lo mismo ocurre con los países de Europa del Este, que si bien exhiben un comportamiento destacado en los avances digitales, comparable al de España e Italia, muestran la regulación como su principal aspecto de mejora. Por otro lado, el reto para países como Turquía, que se encuentran en fases más tempranas del proceso de digitalización, reside en la adopción de internet masiva por parte de los usuarios.
Los países asiáticos, presentan un desempeño homogéneo, pero China puede avanzar aún más si mejora su marco regulatorio e involucra más a las empresas en el ámbito digital. En este sentido, países de América Central y del Sur identifican estas mismas dimensiones como las claves para conseguir avanzar en la digitalización. Chile destaca en este grupo, ya que demuestra un mejor desempeño en estos ámbitos. Por último, los países africanos en general se encuentran rezagados en la transformación digital.
5. Conclusión
Sin duda alguna, la tecnología influye en mucho ámbitos y espacios, y las administraciones de los Estados no se deben quedar afuera. Pero, también sabemos que no solo se deben atender exclusivamente a los esfuerzos tecnológicos orientados a la creación de grandes canales de información, sino a incrementar la calidad y productividad de esos sistemas.
Argentina cuenta, en mi humilde opinión con un gran marco legal favorable respecto de la digitalización de la administración publica, pero es menester destacar que es necesario unificar la normativa para resguardar los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe.
Los estados deben ser capaces de afrontar este reto, de modo que adapten sus estructuras, formas y procesos al siglo XXI, dotando a las instituciones con capacidad de relación en el exterior de los instrumentos y la formación adecuados para establecerse en las redes, adaptando sus procesos al estado actual de la comunicación en el mundo.
6. Citas legales
(1). Infoleg. Recopilación NORMATIVA SISTEMA DE GESTIÓN DOCUMENTAL – MARCO LEGAL
(2) BBVA Research
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