Ref. Doctrina Especial para UTSUPRA. Derecho Administrativo. La Coparticipación Federal y la Ciudad de Buenos Aires. Por Augusto Alejandro Carzoglio. Abogado, Facultad de Derecho (UBA). Maestrando en Derecho Administrativo y Administración Pública (UBA). Docente de Derechos Humanos y Garantías (UBA y UCEMA), Principios de Derecho Constitucional y Derechos Humanos (CBC UBA). SUMARIO: 1. Introducción; 2. Que es el Federalismo; 3. Historia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; 4. Coparticipación Federal de Recursos Fiscales; 5. El Porcentaje para la CABA; 6. Conclusión final; 6. Citas Legales.
1. Introducción
En este trabajo vamos a abordar la problemática del Federalismo en la Argentina, la coparticipación Federal y el decreto de necesidad y urgencia del día 10-09-2020 N° 735/2020, en donde se reduce en un 1,18% el ingreso por coparticipación que recibe la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
2. Que es el Federalismo
Desde la Constitución de 1853, la Argentina, conforme lo establece el artículo primero, adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal.
No vamos a profundizar en los conceptos de “representativa” ni de “republicana” ya que no hacen a la cuestión de este trabajo. Pero sí podemos permitirnos la referencia al artículo 22 de nuestra norma fundamental en lo que respecta a la forma representativa, donde dice que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes.
En cuanto a la forma republicana, implica una división de los poderes del estado, contrariamente a lo que sucedía en las monarquías absolutistas en donde todo este poder del estado recaía sobre una misma persona.
Si uno busca en el diccionario de la Real Academia Española la palabra “Federal” le va a surgir como adjetivo de “federativo”. Y la misma institución define la palabra “federativo” como “Dicho del sistema de gobierno de varios estados con leyes propias: Que en ciertos casos y circunstancias hace que estén sujetos a las decisiones de un gobierno central”.
Es decir, en simples palabras, que un estado federal es aquel en donde el poder radica en las provincias (o estados según el caso), y éstos le ceden parte de ese poder a un gobierno central (en nuestro caso el Estado Nacional) y se reservan para sí algunas competencias. Más específicamente, todas aquellas competencias que no fueron explícitamente delegadas al gobierno central.
La Argentina se dice que es un Estado Federal en los “papeles” pero en la práctica no, toda vez que el Estado Nacional tiene un gran poder y las Provincias dependen de él.
Algunas de las competencias que las Provincias delegan al Estado Nacional son el dictado de los Códigos de fondo en materia Civil, Comercial, Penal, Laboral entre otros. También regula la cuestión tributaria y que impuestos cobra cada uno.
3. Historia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La Ciudad de Buenos Aires fue desde la Independencia Argentina un territorio codiciado y por ende muy conflictivo. En sus orígenes la Ciudad de Buenos Aires era la Capital de la Provincia homónima. Con la sanción de la Constitución de 1853, quedó establecido que la sede del Gobierno Nacional iba a ser en la Ciudad de Buenos Aires, pero la Provincia de Buenos Aires no formó parte de esa primera Constitución y se negaba a ceder su propia capital al Estado Nacional.
En ese entonces, se eligió a la ciudad de Paraná, Provincia de Entre Ríos, como capital del país, pero los intentos por lograr que la Ciudad de Buenos Aires sea la Capital Federal no iban a cesar. Mientras tanto, los funcionarios nacionales que no prestaban servicios en la ciudad de Paraná, eran meros huéspedes dentro de la Ciudad de Buenos Aires.
Incluso en el año 1860, cuando Buenos Aires se incorpora a la Constitución Nacional, exige que se elimine ese artículo y se requiera para la federalización de un territorio no solo la aprobación del Congreso Nacional, sino de la legislatura o legislaturas provinciales que corresponda.
Así en la actualidad el artículo 3 de nuestra Constitución establece: “…Las autoridades que ejercen el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse…”(1).
Es finalmente con la sanción de la ley Nacional Nro. 1029 el 20 de Septiembre de 1880, y la posterior aprobación por parte de la Legislatura Provincial mediante la ley Nro. 1.355 el 26 de Noviembre del mismo año, que la Ciudad de Buenos Aires deja de estar bajo la órbita de la Provincia de Buenos Aires, y es cedida al Estado Nacional.
Tampoco fue inmediato el retiro de los funcionarios provinciales de la Ciudad de Buenos Aires, hubo largos años de transición.
En 1882 se fundó la Ciudad de La Plata y se la designó como la nueva Capital de la Provincia de Buenos Aires.
En conclusión, la Ciudad de Buenos Aires, quedó federalizada y bajo la órbita del Estado Nacional en 1880 y pasó a llamarse Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. El intendente de Buenos Aires era elegido por el Presidente de la Nación y los habitantes de la Ciudad únicamente elegían a los integrantes del concejo deliberante. La mayoría de los servicios que se brindaban dentro del territorio de la Capital Federal, dependían y eran costeados con recursos del Estado Nacional. Así podemos mencionar la seguridad (con la Policía Federal), el Poder Judicial (con los Juzgados Nacionales), el servicio de Subterráneos, el Registro de la Propiedad Inmueble, el Registro Público de Comercio (Inspección General de Justicia), y tanto otros, que dependían política y económicamente del Estado Nacional.
En el año 1994, con la reforma de la Constitución Nacional, los constituyentes decidieron darle autonomía propia a la Ciudad de Buenos Aires, y por ello pasó a llamarse Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Dictó en 1996 su propia Constitución, respetando el principio Republicano establecido en la Constitución Nacional. Así el Poder Ejecutivo estará a cargo de un Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y el Poder Legislativo de una Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, compuesta por 60 legisladores. Y se les dio la posibilidad a los habitantes de la Ciudad de votar y elegir directamente tanto al Jefe de Gobierno como a los Legisladores.
La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, tampoco fue, ni es, un acto inmediato ni repentino. La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, es un proceso que se viene gestando desde la aprobación de la Constitución de 1994 y aún hoy sigue en proceso.
En la actualidad está en pleno proceso de traspaso el Poder Judicial Nacional a la Ciudad de Buenos Aires y los demás servicios que, por mandato Constitucional, deben estar bajo la órbita de la Ciudad.
A modo de ejemplo, vamos a explicar el caso del Poder Judicial Nacional.
El Estado Nacional tiene su propio Poder Judicial, que tiene competencia material en los temas Federales (2), estos jueces son los llamados Jueces Federales. Asimismo, y hasta el año 1994, al tener a su cargo el servicio de justicia dentro del territorio de la Ciudad de Buenos Aires, también dependían del Estado Nacional las causas judiciales ordinarias o no federales, es decir, conflictos entre vecinos de la Ciudad de Buenos Aires y donde nada tenía que ver el Estado Nacional ni cuestiones Federales. Estos Juzgados son los Juzgados “Nacionales”, es decir, Juzgados con competencia ordinaria, pero que por tener competencia territorial dentro de la Capital Federal dependen directamente del Poder Judicial de la Nación.
Con la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, se comenzó a traspasar muy lentamente la competencia ordinaria que se encontraba bajo la órbita del Poder Judicial Nacional, al Poder Judicial de la Ciudad. Es decir, los Juzgados Nacionales están pasando de una forma u otra al Poder Judicial de la Ciudad. Este proceso aún no se finalizó, y si bien se traspasó gran parte de las causas en materia penal, aún no se traspasó nada de los fueros civiles, comerciales ni laborales. Por ello se da la paradoja que los sueldos y gastos que se requiere para resolver judicialmente las controversias de los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires son costeados por impuestos que pagan todos los habitantes de la Nación, es decir, los habitantes de Tierra del Fuego, Chaco o la Rioja, solventan los jueces que resuelven los conflictos de los habitantes del distrito más rico del país.
Ahora bien, ¿por qué es tan difícil concretar el traspaso? Por un lado hay una resistencia de jueces y empleados de los Juzgados Nacionales que podrían ver afectadas sus condiciones laborales y su “estatus” de “Nacionales”, pero por otro lado, el problema es el dinero.
El artículo 75 inc. 2 en su cuarto párrafo establece “…No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su composición…”(3). En palabras fáciles, cuando el Estado Nacional le pase algún servicio o función a una Provincia o a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, debe hacerlo con la correspondiente partida presupuestaria para poder hacer frente a ese gasto.
4. Coparticipación Federal de Recursos Fiscales
Como fue explicado en los puntos anteriores, la Argentina es un Estado Federal, y por ende las Provincias le cedieron al Estado Nacional algunas competencias y conservan las no delegadas expresamente.
Entre las delegaciones está la facultad de cobrar tributos, que es la principal fuente de recursos para que los Estados, tanto nacionales como provinciales, puedan sostenerse y financiar los servicios que deben prestar a los habitantes.
Algunos tributos son exclusivos de la Nación, otros son exclusivos de las Provincias y algunos son concurrentes.
El artículo 75 inciso 2, en sus primeros cuatro párrafos establece:
“…Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias…”
Es decir, parte de los impuestos recaudados, entre ellos el Impuesto al Valor Agregado (IVA), se juntan y van a una masa que luego se distribuye o coparticipa entre el Estado Nacional y las Provincias.
La Ley Nro. 23.548, Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales, que data del año 1988 es la que se encuentra vigente en la actualidad a pesar de que la propia Constitución en la disposición cláusula transitoria sexta establece: “Sexta. Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación…” (4).
Desde entonces hasta la actualidad nunca se logró el consenso político necesario para poder dictar una nueva ley de Coparticipación Federal, y lo único que se hicieron fueron parches sobre parches.
El artículo 8 de la Ley 23.548 establece que “…La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987. Además la Nación asume, en lo que resulte aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 9º, por sí y con respecto a los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos…”.
En resumen, la ley de coparticipación, obliga al Estado Nacional a otorgarle a la Provincia de Tierra del Fuego, que fue territorio Nacional hasta el año 1991, como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que estuvo bajo la órbita del Estado Nacional hasta 1994, parte de lo que le corresponde por coparticipación.
El monto que el Estado Nacional le da a la Ciudad de Buenos Aires y a Tierra del Fuego, son dados mediante decreto del Poder Ejecutivo Nacional y salen de los fondos que le corresponden a la Nación y no a otras Provincias.
5. El Porcentaje para la CABA
En el año 2002, se dictó el decreto 692/02 que dice “…Establécese que la participación que le corresponde al GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES por aplicación del artículo 8º de la Ley Nº 23.548, será transferida en forma automática y diaria por el BANCO DE LA NACION ARGENTINA hasta un monto mensual equivalente a la doceava parte del nivel que se establezca anualmente en las leyes de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional…” (5)
Al año siguiente, se modificó la suma mediante el decreto 705/2003, y se fijó en 1,40% del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el artículo 2 de la ley 23.548.
Ambos decretos se dictaron durante la presidencia de Eduardo Duhalde.
En el año 2016, con el Gobierno de Mauricio Macri, se dictó el Decreto 194/16 en donde se aumenta ese porcentaje a 3,75%. Mediante el decreto 399/2016, se modifica el decreto 194/16 y se aclara que el aumento del porcentaje “…serán destinados para consolidar la organización y funcionamiento institucional de las funciones de seguridad pública en todas las materias no federales ejercidas en la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES…”(6), en las comunicaciones oficiales se argumentó tal aumento en el traspaso de la seguridad y la creación de la Policía de la Ciudad, así como también el traspaso del subte (si bien fue traspasado en el 2011, no hubo en ese entonces traspaso de recursos), en los fundamentos del decreto no aclaraba tal situación.
El 16 de Noviembre de 2017, tanto el Estado Nacional, como las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, celebraron el llamado “CONSENSO FISCAL” que fue aprobado mediante la ley 27.429. En el mencionado acuerdo, se modifican impuestos y producto de este acuerdo, al año siguiente se dicta el decreto 257/18 reduciéndose el porcentaje que le corresponde a la Ciudad a 3,50%.
Finalmente el 9 de septiembre de 2020, mediante el dictado del decreto 735/20, el porcentaje que recibe la Ciudad de Buenos Aires se reduce al 2,32%.
Es dable destacar, que el dictado de este decreto y la reducción del porcentaje se efectuó para crear el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, es decir, los fondos que se le reducen a la Ciudad van a asignarse a este programa de ayuda a la Provincia de Buenos Aires.
Por otro lado, tampoco podemos dejar de mencionar que la creación de este Fondo se dio en el marco de la Pandemia Mundial por el Covid-19 y en medio de un reclamo de las fuerzas de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, con una gran cantidad de efectivos apostados en distintos puntos de la Provincia y sobre todo en la puerta de la Residencia Presidencial de Olivos.
6. Conclusión final
La característica fundamental de “federal” de la Nación Argentina, además de implicar la igualdad de derechos de las provincias, busca la igualdad de oportunidades para todas las jurisdicciones de la Nación. La coparticipación federal, tiene por objeto intentar que todos los habitantes, vivan en provincias más desarrolladas o menos, puedan acceder a todos los servicios necesarios e imprescindibles.
La Provincia de Buenos Aires es uno de los distritos que más aporta a la masa coparticipable, y sin embargo es uno de los que, en términos relativos, menos se lleva. Esta situación que se viene dando y agravando desde el año 1988, lo único que hace es generar desigualdad y que la Provincia de Buenos Aires tenga cada día más falencias estructurales.
Una nueva Ley de Coparticipación Federal es una deuda pendiente del Estado Argentino desde hace más de 20 años, y que ninguna fuerza política pudo conseguir el consenso necesario para lograr su aprobación.
Por un lado es entendible, ya que ninguna parte quiere ceder lo que ya tiene. Y en la coparticipación se aplica la teoría de la frazada de forma perfecta, lo que le doy a una provincia se lo tengo que sacar necesariamente a otra. Por otro lado, es el deber y la responsabilidad de todos los representantes que fueron elegidos por el pueblo, el comenzar una discusión y lograr el acuerdo necesario para el dictado de una norma que sea justa, clara y constante. De lo contrario, seguiremos con estos vaivenes, y con reducciones o aumentos de alícuotas a jurisdicciones como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por cuestiones políticas, y eso no puede permitirse.
7. Citas Legales
(1) Artículo 3 de la Constitución Argentina en su redacción actual.
(2) Artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional.
(3) Artículo 75 inc. 2 de la Constitución Nacional.
(4) Disposición transitoria Sexta de la Constitución Nacional de 1994.
(5) Artículo 1 del Decreto 692/2002
(6) Artículo 2 del Decreto 399/2016
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